Im Juli 2021 steigen die COVID-19-Fallzahlen wieder:[1]
Eine vierte Welle kündigt sich deutlich erkennbar an. Viele Menschen haben das Impfangebot bereits angenommen. Am 24. Juli 2021 waren 40,8 Millionen Bürger:innen, das entspricht 49,1% der Gesamtbevölkerung, vollständig geimpft.[2] 50,5 Millionen hatten am 24. Juli 2021 mindestens eine Schutzimpfung erhalten, das entspricht 60,8% der Gesamtbevölkerung.[3] Rund 40% der Gesamtbevölkerung sind damit noch ungeimpft. Viele Menschen nehmen die zweite Schutzimpfung nicht wahr. Sie fahren lieber in den Urlaub.[4] Und bringen ggf. die Infektion als Souvenir für Familie und Freunde mit.[5] Viele weitere Menschen lehnen die Schutzimpfung gänzlich ab, obwohl die zugelassenen Impfstoffe sich als sinnvoll, wirksam und sicher gezeigt haben.[6] Junge Menschen im Teenageralter, die bald wieder in die Schulen zurückkehren müssen, wollen offenbar geimpft werden; manche Eltern verweigern ihnen jedoch den Impfschutz.[7]
Da wir mittlerweile wissen, dass die vollständige (ggf. nach heterologem Schema vorgenommene) Impfung in hohem Maße Schutz vor schweren COVID-19-Krankheitsverläufen bietet, stellt sich die Frage, ob die Impfpflicht nicht doch eingeführt werden sollte. V.a. um die jungen schulpflichtigen Menschen zu schützen, für die mittlerweile auch ein Impfstoff zur Verfügung steht.[8] Nachstehend sollen die rechtlichen Möglichkeiten der Schaffung einer Impfpflicht aufgezeigt werden.
Eingeräumt werden muss: Die vollständige Schutzimpfung schützt nicht sicher vor Ansteckung mit dem SARS-CoV-2-Virus und auch nicht sicher vor der Weiterverbreitung, also Ansteckung anderer.[9]
Eingeräumt werden muss auch: Coronaviren sind unter Säugetieren und Vögeln weit verbreitet.[10] Sie werden also nicht als Folge einer Durchimpfung der Bevölkerung aussterben. Sie sind zudem sehr anpassungsfähig („hohe Fähigkeit zur homologen Rekombination[11]“[12]) und können daher leicht ihre Wirte wechseln. D.h., wie geschehen, von Tieren auf Menschen (und demgemäß umgekehrt) übergehen.[13] Zu einem späteren Zeitpunkt können sie also wieder „zurückkehren“, in einer angepassteren Variante, um sich wieder vermehren und verbreiten zu können.
Wesentlich ist jedoch: Infektionen mit SARS-CoV-2-Viren können zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf führen.[14] Hinzu kommen die sog. besorgniserregenden Varianten (Variants of Concern, VOC): Sie sind Varianten des SARS-CoV-2-Virus mit veränderten Erregereigenschaften, die v.a. leichter übertragen werden können (eine „erhöhte Transmissibilität“ [15] aufweisen) und fähiger sind, eine Erkrankung auszulösen (eine „höhere Virulenz“[16] aufweisen). Sie können sich mitunter nachteilig auf die Effektivität von Gegenmaßnahmen, Nachweismethoden, Impfstoffen und Medikamenten auswirken.[17]
Die seit März 2021 auch in Deutschland grassierende Delta-Variante (B.1.617.2) ist im Mai 2021 von der WHO zur VOC erklärt worden. Bekannt ist: die Delta-Variante ist ansteckender[18] und die Symptome weichen von den bislang bekannten ab.[19] D.h. eine Infektion ist unter Umständen nicht erkennbar. Durch die erhöhte Ansteckungsgefahr besteht also eine erhöhte Verbreitungsgefahr.
Nach den Ausführungen des Robert Koch Instituts (RKI) weisen erste Daten auf eine quantitativ reduzierte Impfstoffwirksamkeit gegen die Delta-Variante hin.[20] Allerdings sollte diese Aussage genauer betrachtet werden, um falsche Eindrücke zu vermeiden:
„Die Schutzwirkung gegen symptomatische B.1.617 Infektionen liegt nach diesen Erfahrungen nach einer Impfdosis (mRNA- oder Vektorimpfstoff) bei 34% (95%CI: 21 – 44) und damit deutlich unterhalb der Schutzwirkung gegen symptomatische B.1.1.7 Infektionen, welche 51% (47-55%) beträgt. Nach vollständiger Impfung liegt die Schutzwirkung des mRNA Impfstoffs bei 88% (95%CI: 78 – 93%), etwas unterhalb der 93% (90 – 96%) Schutzwirkung desselben Impfstoffes gegen symptomatische B.1.1.7 Infektionen. Die Schutzwirkung des in UK verwendeten Vektorimpfstoffes gegen symptomatische B.1.617.2 Infektionen beträgt 60% (95%CI: 29 – 77%) und liegt damit ebenfalls unterhalb der 66% (54 – 75%) Schutzwirkung dieses Impfstoffes gegen symptomatische B.1.1.7 Infektionen (Lopez Bernal et al., 2021).“
Bei unvollständiger Schutzimpfung besteht also ein erheblich geringerer Schutz vor einer Delta-Infektion mit Krankheitssymptomen und schweren Krankheitsverläufen. Bei vollständiger Schutzimpfung mit dem mRNA-Impfstoff besteht ein etwas geringerer Schutz vor einer Delta-Infektion mit Krankheitssymptomen und schweren Krankheitsverläufen. Beim Vektorimpfstoff wurde die im Vergleich zum mRNA-Impfstoff erheblich geringere Schutzwirkung der Zweitimpfung mit einem mRNA-Impfstoff (sog. heterologes Impfschema) „hochkorrigiert“ zu einer ähnlich guten Immunisierung.[21]
Laborexperimentelle Studien deuten nicht zuletzt auf eine zwar reduzierte, in den meisten Fällen jedoch wirksame Neutralisationsfähigkeit v.a. durch Impfungen hin.[22]
Es ist nicht so, dass die Einführung einer Impfpflicht gegen COVID-19 (die Erkrankung auf eine SARS-CoV-2-Infektion hin) ein langwieriges förmliches Gesetzgebungsverfahren erfordert. Der Gesetzgeber hat die Einführung einer Impfpflicht durch Rechtsverordnung[23] bereits im Infektionsschutzgesetz (IfSG) verankert. Dort heißt es in § 20 Abs. 6 IfSG:
1Das Bundesministerium für Gesundheit wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates anzuordnen, dass bedrohte Teile der Bevölkerung an Schutzimpfungen oder anderen Maßnahmen der spezifischen Prophylaxe teilzunehmen haben, wenn eine übertragbare Krankheit mit klinisch schweren Verlaufsformen auftritt und mit ihrer epidemischen Verbreitung zu rechnen ist. 2Personen, die auf Grund einer medizinischen Kontraindikation nicht an Schutzimpfungen oder an anderen Maßnahmen der spezifischen Prophylaxe teilnehmen können, können durch Rechtsverordnung nach Satz 1 nicht zu einer Teilnahme an Schutzimpfungen oder an anderen Maßnahmen der spezifischen Prophylaxe verpflichtet werden. 3§ 15 Abs. 2 gilt entsprechend.
In § 20 Abs. 7 IfSG findet sich zudem eine Ermächtigung für die Landesregierungen, eine Impfpflicht in ihrem jeweiligen Bundesland einzuführen:
1Solange das Bundesministerium für Gesundheit von der Ermächtigung nach Absatz 6 keinen Gebrauch macht, sind die Landesregierungen zum Erlass einer Rechtsverordnung nach Absatz 6 ermächtigt. 2Die Landesregierungen können die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf die obersten Landesgesundheitsbehörden übertragen.
Eine Rechtsverordnung ist ein sehr viel flexibleres Mittel der Rechtssetzung und soll der schnellen Reaktion auf einen regelfähigen Sachverhalt dienen. Sie darf natürlich nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen, d.h. sie darf nicht über das ermächtigende Gesetz hinausgehen, muss mit dem Grundgesetz im Einklang stehen und darf ebenso wenig gegen europäisches Recht verstoßen.
§ 20 Abs. 6 S. 1 IfSG, auf den auch § 20 Abs. 7 IfSG verweist, sieht keine Möglichkeit der Einführung einer pauschalen „Impfpflicht für alle“ durch Rechtsverordnung vor:
1Das Bundesministerium für Gesundheit wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates anzuordnen, dass bedrohte Teile der Bevölkerung an Schutzimpfungen oder anderen Maßnahmen der spezifischen Prophylaxe teilzunehmen haben, wenn eine übertragbare Krankheit mit klinisch schweren Verlaufsformen auftritt und mit ihrer epidemischen Verbreitung zu rechnen ist.
Die einführbare Impfpflicht bezieht sich hier ausschließlich auf „bedrohte Teile der Bevölkerung“. Eine „Impfpflicht für alle“ müsste der Gesetzgeber im IfSG selbst verankern.[24] Beispielsweise hat er in § 20 Abs. 8 IfSG[25] die verpflichtende Schutzimpfung gegen Masern für bestimmte, nach dem 31. Dezember 1970 geborene Personen vorgesehen.
Es ist nach Sicht der Rechtsliteratur nicht ausgeschlossen, dass mit „Teile der Bevölkerung“ auch die gesamte Bevölkerung erfasst sein kann.[26] Schließlich könne die – auch im Falle von COVID-19 erlebte – Eigendynamik von Infektionsgeschehen eine Bedrohung für die gesamte Bevölkerung bedeuten.
In der Tat kann das Warten auf eine Regelung im IfSG nach dem Vorbild des § 20 Abs. 8 IfSG unter Umständen zu erheblichen Nachteilen führen. Das Argument dürfte nach bald eineinhalb Jahren Pandemieerfahrung jedoch kaum noch Gehör finden. Auch § 20 Abs. 8 IfSG spricht gegen die Überdehnung des Wortlauts von „Teile der Bevölkerung“ auf „Gesamtbevölkerung“. Denn hier hat der Gesetzgeber explizit und nur bestimmte Personengruppen von der Impfpflicht erfasst.
Wesentlich ist, dass eine Bedrohung (ggf. für die gesamte Bevölkerung) vorliegt. Diese Bedrohung muss gemäß § 20 Abs. 6 S. 1 IfSG herrühren von
eine[r] übertragbare[n] Krankheit mit klinisch schweren Verlaufsformen.
Das ist bei COVID-19 der Fall. Die Prognose,
mit ihrer epidemischen Verbreitung [ist] zu rechnen,
dürfte auch hinsichtlich der sich immer mehr ausbreitenden Delta-Variante als gesichert anzunehmen sein.
Die Bedrohung, d.h. die Identifizierung der bedrohten und damit potentiell impfpflichtigen Teile der Bevölkerung, ist maßgeblich anhand medizinisch-epidemiologischer Faktoren zu bestimmen.[27] Das bedeutet, man schaut nach Ursachen von und Schutzmöglichkeiten vor Krankheiten. Irrelevant für die Bewertung sind also politische Kriterien der „Systemrelevanz“ und damit auch die bloße Berufszugehörigkeit.
Auch die korrespondierende Ausnahmeregelung in § 20 Abs. 6 S. 2 IfSG verlangt medizinische Gründe:
2Personen, die auf Grund einer medizinischen Kontraindikation nicht an Schutzimpfungen oder an anderen Maßnahmen der spezifischen Prophylaxe teilnehmen können, können durch Rechtsverordnung nach Satz 1 nicht zu einer Teilnahme an Schutzimpfungen oder an anderen Maßnahmen der spezifischen Prophylaxe verpflichtet werden.
In diesem Fall stellt eine Schutzimpfung nämlich keinen Schutz, sondern vielmehr eine nicht hinnehmbare gesundheitliche, ja unter Umständen lebensbedrohliche Gefährdung dar. Das kann z.B. bei Neugeborenen, Kleinkindern, Kranken oder Personen mit Allergien der Fall sein. Eine Pflicht darf es dann nicht geben. Weltanschauliche Gründe für die Ablehnung einer Schutzimpfung fallen jedoch nicht unter die Ausnahmeregelung.[28]
§ 20 Abs. 6 IfSG und der darauf Bezug nehmenden § 20 Abs. 7 IfSG verlangen eine konkrete Gefahrenlage. Für eine reine Prävention oder gar Ausrottung einer Infektionskrankheit bieten die beiden Ermächtigungen keine Rechtsgrundlage. Es soll eine weitere Ausbreitung verhindert werden.[29]
In dringenden Fällen kann die Rechtsverordnung nach § 20 Abs. 6 IfSG auch ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen werden. Das ergibt sich aus dem Verweis auf § 15 Abs. 2 IfSG in § 20 Abs. 6 S. 3 IfSG. In diesem Fall tritt die Rechtsverordnung nach Ablauf eines Jahres außer Kraft. Sie kann auch mit Zustimmung des Bundesrates verlängert werden, § 15 Abs. 2 S. 2 IfSG.
Nach Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG hat jeder das Recht auf (Leben und) körperliche Unversehrtheit. In dieses Recht kann nach Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden. Die eingreifende Einschränkung des Rechts auf körperliche Unversehrtheit erklärt § 20 Abs. 14 IfSG unter Verweis auf u.a. § 20 Abs. 6 und 7 IfSG und kommt damit dem verfassungsrechtlichen Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG nach.
Klar ist: Eine pauschale „Impfpflicht für alle“ zu Präventions- oder Ausrottungszwecken kann es nicht auf der Grundlage von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG geben. Eine darauf gegründete Impfpflichtregelung darf nur zur Abwehr einer konkreten (Ausbreitungs-)Gefahr geschaffen werden. Diese dürfte vorliegen, denn wir haben es mit eine[r] übertragbare[n] Krankheit mit klinisch schweren Verlaufsformen zu tun, mit [deren] epidemische[r] Verbreitung zu rechnen ist.
Das bedeutet also, es müssen die davon aktuell und konkret bedrohten Teile der Bevölkerung nach medizinisch- epidemiologischer Faktoren bestimmt werden. Dabei ist sicherlich nicht von Vorteil, dass § 20 Abs. 6 S. 1 IfSG keinerlei Anforderungen und damit Ansätze der Konkretisierung enthält.[30] Verordnungsgeber sind damit stets mit verfassungsrechtlichen Zweifeln konfrontiert, sodass sich die Zurückhaltung auf Bundes- und Landesebene hinsichtlich der Einführung einer Impfpflicht erklärt.
Möglich ist jedoch, quasi den sicheren Weg wählend, nach dem Vorbild von § 20 Abs. 8 IfSG Personen auszumachen, die auf der Grundlage von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG per Rechtsverordnung zur COVID-19-Schutzimpfung verpflichtet werden könnten.
Bekannt ist, dass Kinder und Jugendliche Teilnehmende des Infektionsgeschehens sind. Sie können sich infizieren und andere anstecken, wenn auch Unterschiede zu Erwachsenen zu bestehen scheinen, die noch nicht hinreichend untersucht sind.[31] Weil etwaige Unterschiede nicht pünktlich zur Vollendung des 18. Lebensjahrs eintreten, darf eine Impfpflicht für Kinder und Jugendliche zwischen 12 und 17 Jahren zumindest nicht unter pauschalem Hinweis hierauf ausgeschlossen werden. Die (sehr differenzierte) Impfempfehlung der STIKO für Kinder und Jugendliche zwischen 12 und 17 Jahren mit Vorerkrankungen, im Umfeld mit gefährdeten Personen und besonderer Exposition unterstützt dies.[32]
§ 20 Abs. 8 IfSG bestimmt zunächst den Geburtstermin nach dem 31. Dezember 1970 als Anforderung an Personen, die der Masern-Impfpflicht unterliegen sollen. Dementsprechend könnte in einer Rechtsverordnung eine entsprechende Altersregelung für Kinder und Jugendliche zwischen 12 und 17 Jahren geschaffen werden.
Des Weiteren erfasst § 20 Abs. 8 S. 1 IfSG Gemeinschaftseinrichtungen im Sinne des § 33 IfSG, das sind v.a. Schulen und sonstige Ausbildungseinrichtungen, in denen überwiegend Minderjährige betreut werden. Auch Berufsschulen sind ausweislich des Wortlauts von § 20 Abs. 8 IfSG („überwiegend minderjährige Personen“) erfasst. Nicht jedoch Hochschulen, denn an diesen werden grundsätzlich gar keine minderjährigen Personen betreut. Kern der Regelung ist, junge Menschen, die in höherer Zahl und häufig auf engem Raum aufeinandertreffen, vor Ansteckung und Erkrankung zu schützen.
Daneben dürften Kinder und Jugendliche zwischen 12 und 17 Jahren in Einrichtungen im Sinne des § 36 IfSG zu finden sein, z.B. in Einrichtungen zur Betreuung behinderter und pflegebedürftiger Menschen nach § 36 Abs. 1 Nr. 2, in Obdachlosenunterkünften nach § 36 Abs. 1 Nr. 3, Einrichtungen zur gemeinschaftlichen Unterbringung von Asylbewerbern, vollziehbar Ausreisepflichtigen, Flüchtlingen und Spätaussiedlern nach § 36 Abs. 1 Nr. 4 und sonstigen Massenunterkünften nach § 36 Abs. 1 Nr. 5 IfSG. Jugendliche sind nicht zuletzt in (Jugend-)Justizvollzugsanstalten nach § 36 Abs. 1 Nr. 6 IfSG zu finden. Auch in den vorgenannten Einrichtungen treffen viele Menschen in höherer Zahl auf engem Raum aufeinander, wo eine erhöhte Ansteckungs- und damit auch Erkrankungsgefahr besteht.
Weil COVID-19 gerade keine Erkrankung ist, die nur Kinder und Jugendliche zwischen 12 und 17 Jahren betreffen kann, liegt nahe, auch sämtliche in Gemeinschafts- und Gesundheitseinrichtungen im Sinne des IfSG betreute und beschäftigte Erwachsene von einer Impfpflicht zu erfassen:
Das sind z.B. Beschäftigte in Einrichtungen nach § 33 Nr. 1 bis 4 IfSG, also KiTA-und Hort-Betreuer:innen, Tagespfleger:innen, Lehrer:innen und Heimbetreuer:innen (vgl. § 20 Abs. 8 S. 1 Nr. 3 Var. 2 IfSG). Aber auch Beschäftigte und Betreute in Einrichtungen zur Betreuung älterer, behinderter und pflegebedürftiger Menschen nach § 36 Abs. 1 Nr. 2, in Obdachlosenunterkünften nach § 36 Abs. 1 Nr. 3, Einrichtungen zur gemeinschaftlichen Unterbringung von Asylbewerbern, vollziehbar Ausreisepflichtigen, Flüchtlingen und Spätaussiedlern nach § 36 Abs. 1 Nr. 4 und sonstigen Massenunterkünften nach § 36 Abs. 1 Nr. 5 IfSG sowie Justizvollzugsanstalten nach § 36 Abs. 1 Nr. 6 IfSG kommen in Betracht.
Denkbar ist ebenso, die Impfpflicht auf all diejenigen Beschäftigten auszudehnen, die in Gesundheitseinrichtungen des § 23 Abs. 3 S. 1 IfSG tätig sind:
1. | Krankenhäuser, | |
2. | Einrichtungen für ambulantes Operieren, | |
3. | Vorsorge- oder Rehabilitationseinrichtungen, in denen eine den Krankenhäusern vergleichbare medizinische Versorgung erfolgt, | |
4. | Dialyseeinrichtungen, | |
5. | Tageskliniken, | |
6. | Entbindungseinrichtungen, | |
7. | Behandlungs- oder Versorgungseinrichtungen, die mit einer der in den Nummern 1 bis 6 genannten Einrichtungen vergleichbar sind, | |
8. | Arztpraxen, Zahnarztpraxen, | |
9. | Praxen sonstiger humanmedizinischer Heilberufe, | |
10. | Einrichtungen des öffentlichen Gesundheitsdienstes, in denen medizinische Untersuchungen, Präventionsmaßnahmen oder ambulante Behandlungen durchgeführt werden, | |
11. | ambulante Pflegedienste, die ambulante Intensivpflege in Einrichtungen, Wohngruppen oder sonstigen gemeinschaftlichen Wohnformen erbringen, und | |
12. | Rettungsdienste. |
Nun ist es kein Geheimnis, das bestimmte Tätigkeiten in Unternehmen, z.B. solchen mit KRITIS-Zugehörigkeit oder Laboren, eine Anwesenheit von Arbeitnehmer:innen und mitunter engen persönlichen Kontakt mit anderen Personen unvermeidlich machen. Arbeitgeber:innen blieb bislang v.a. das Festhalten an betrieblichen Hygienevorgaben und Rücksichtnahmepflichten, in wenigen Ausnahmefällen die außerordentliche fristlose Kündigung[33]. Eine Schutzimpfung zu fordern, schied mangels Impfpflicht aus.
Oben ist klargestellt worden, dass (vermeintliche) „Systemrelevanz“ und bloße Berufszugehörigkeit irrelevant sind für die Beurteilung der bedrohten Teile der Bevölkerung. § 20 Abs. 8 iVm §§ 23 Abs. 3 S. 1, 33 und 36 IfSG zeigt jedoch, dass Stätten, in denen viele Menschen regelmäßig miteinander interagieren, d.h. nicht ins Homeoffice ausweichen können, dafür sehr wohl relevant sein können. Das dürfte auch mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konform gehen. Dieses entschied mit Beschluss vom 11. Mai 2020 in Bezug auf den Masernimpfschutz:[34]
„Die grundsätzliche Pflicht, einen ausreichenden Impfschutz gegen Masern vor der Betreuung in einer Gemeinschaftseinrichtung (§ 33 Nr. 1 IfSG) nach § 20 Abs. 8, Abs. 9 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG auf- und nachzuweisen, deren Vereinbarkeit mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG im Eilverfahren offenbleiben muss, dient dem besseren Schutz vor Maserninfektionen, insbesondere bei Personen, die regelmäßig in Gemeinschafts- und Gesundheitseinrichtungen mit anderen Personen in Kontakt kommen (vgl. BTDrucks 19/13452, S. 16). Impfungen gegen Masern in bestimmten Gemeinschaftseinrichtungen sollen nicht nur das Individuum gegen die Erkrankung schützen, sondern gleichzeitig die Weiterverbreitung der Krankheit in der Bevölkerung verhindern, wenn mit Hilfe der Maßnahmen erreicht wird, dass die Impfquote in der Bevölkerung hoch genug ist. Auf diese Weise könnten auch Personen geschützt werden, die aus medizinischen Gründen selbst nicht geimpft werden können, bei denen aber schwere klinische Verläufe bei einer Infektion drohen. Ziel des Masernschutzgesetzes ist namentlich der Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit, zu dem der Staat prinzipiell auch kraft seiner grundrechtlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG angehalten ist (vgl. BVerfGE 77, 170 <214>; 85, 191 <212>; 115, 25 <44 f.>).“
Dem Ziel der Verordnungsermächtigungen in § 20 Abs. 6 und Abs. 7 IfSG, die Ausbreitung einer Infektionskrankheit mit schweren klinischen Verläufen zu verhindern, würde eine vergleichbare Regelung in der jeweiligen Rechtsverordnung wohl gerecht werden. Auch die Abwägung der Interessen des Einzelnen und der einer Vielzahl von (in derselben Stätte tätigen, potentiell nicht impfbaren) Personen dürfte stets zugunsten der Personenmehrzahl ausgehen, v.a. bei Ersuchen des Bundesverfassungsgerichts selbst:
„Bei Gegenüberstellung der danach jeweils zu erwartenden Folgen muss das Interesse der Antragsteller, ihre Kinder ohne Masernschutzimpfung in einer Gemeinschaftseinrichtung betreuen zu lassen beziehungswiese selbst dort betreut zu werden, gegenüber dem Interesse an der Abwehr infektionsbedingter Risiken für Leib und Leben einer Vielzahl von Personen zurücktreten. Die Nachteile, die mit Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen des Masernschutzgesetzes nach späterer Feststellung seiner Verfassungswidrigkeit verbunden wären, überwiegen in Ausmaß und Schwere nicht – und schon gar nicht deutlich – die Nachteile, die im Falle der vorläufigen Verhinderung eines sich als verfassungsgemäß erweisenden Gesetzes einträten.“ [35]
Wie oben festgestellt, wird in der Rechtsliteratur vertreten, dass eine Bedrohung für die gesamte Bevölkerung auch den korrelierenden Erlass einer Rechtsverordnung nach § 20 Abs. 6 bzw. Abs. 7 IfSG rechtfertigen kann. Die Bedrohung und damit konkrete Gefahr ist entsprechend zu bewerten. Ebenso ist zu bewerten, ob diese Gefahr durch die Impfpflicht abgewendet werden kann. Aufgrund des eingangs bezeichneten Impffortschritts kann hier jedoch nur von der (ohne medizinische Kontraindikation) nicht oder unvollständig geimpften Bevölkerung gesprochen werden.
Eine (noch immer pauschale) Impfpflicht sämtlicher nicht (vollständig) geimpfter Teile der Bevölkerung scheidet schon deshalb aus, weil Kinder unter 12 Jahren nicht geimpft werden. Es fehlt an einem Impfstoff für sie. Auch eine pauschale Impfpflicht ungeimpfter Personen ab 12 Jahren erscheint risikobehaftet. Schließlich ist es manchen Personen persönlich wie beruflich möglich, sich weitestgehend zu isolieren und hierdurch keine Ansteckungs- und Erkrankungsgefahr für sich und andere zu schaffen. Sicherer und umsichtiger erscheint es daher, sich als Verordnungsgeber bei der Bestimmung der Kreise von Impfpflichtigen an § 20 Abs. 8 IfSG und Vorstehendem zu orientieren.
Eine COVID-19-Impfpflicht kann nach § 20 Abs. 6 IfSG vom Bundesministerium für Gesundheit per Rechtsverordnung geschaffen werden. Solange es davon keinen Gebrauch macht, können die Landesregierungen eine solche Rechtsverordnung nach § 20 Abs. 7 IfSG erlassen.
Eine pauschale „Impfpflicht für alle“ kann auf dieser Grundlage allerdings nicht geschaffen werden. Dafür bräuchte es ein förmliches Gesetz, etwa eine Ergänzung des § 20 IfSG nach dem Vorbild des § 20 Abs. 8 IfSG. Nicht auszuschließen ist jedoch, dass diese Ergänzung ebenfalls verfassungsrechtlich problematisch wäre. Das ergibt sich schon aus dem Vergleich zu § 20 Abs. 8 IfSG, der auf Masern bezogen eine konkrete Ansteckungs- und Verbreitungsgefahr bei vielen in Gemeinschafts- und Gesundheitseinrichtungen zusammentreffenden Menschen zum Gegenstand hat.
Es ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass sämtliche unvollständig geimpften oder ohne medizinische Kontraindikation ungeimpften Bürger:innen mit Ausnahme von Kindern unter 12 Jahre auf der Grundlage von § 20 Abs. 6 bzw. Abs. 7 IfSG per Rechtsverordnung zur Schutzimpfung gegen die COVID-19-Erkrankung verpflichtet werden können. § 20 Abs. 6 S. 1 IfSG ist schlicht zu knapp und medizinisch-epidemiologische Argumente könnten gefunden werden. Wesentlich ist hier: eine konkrete Bedrohung mit einer übertragbaren Krankheit mit klinisch schweren Verlaufsformen und mit zu erwartender epidemischer Verbreitung kann abgewendet werden. Wird zudem die Dringlichkeit festgestellt, braucht es keine Zustimmung des Bundesrats. Die Rechtsverordnung tritt dann, vorbehaltlich einer Verlängerung mit Zustimmung des Bundesrats, ein Jahr nach ihrem Inkrafttreten außer Kraft.
Die Einführung der Impfpflicht auf Grundlage von § 20 Abs. 6 oder Abs. 7 IfSG sollte zumindest gründlich geprüft werden. Auch für Kinder und Jugendliche zwischen 12 und 17 Jahren. Für sie ist mittlerweile ein Impfstoff verfügbar, die STIKO empfiehlt die Schutzimpfung jedenfalls für Kinder und Jugendliche zwischen 12 und 17 Jahren mit bestimmten Vorerkrankungen, im Umfeld von gefährdeten Personen und mit besonderer Exposition.
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[1] https://www.bundesregierung.de/breg-de/suche/fallzahlen-coronavirus-1738210 (abgerufen am 25. Juli 2021).
[2] https://impfdashboard.de/; Jens Spahn auf Twitter am 24. Juli 2021, https://twitter.com/jensspahn/status/1418862684028743690?s=20.
[3] https://impfdashboard.de/; Jens Spahn auf Twitter am 24. Juli 2021, https://twitter.com/jensspahn/status/1418862684028743690?s=20.
[4] https://www.br.de/nachrichten/deutschland-welt/gesundheitsminister-jens-spahn-wirbt-fuer-zweit-und-kreuzimpfung,Sc15Ut8.
[5] Beispielhaft: „Eine Jugendgruppe aus meinem Ort ist zurück von einer tollen Woche Lloret de Mar: alle #Corona positiv und die ungeimpften Eltern der Jugendlichen haben jetzt auch Symptome. Das konnte man doch nicht ahnen. #DeltaVariant“, 19. Juli 2021, https://twitter.com/Em_Rothner/status/1417180336786710532?s=20.
[6] V.a. beeinflusst durch Falschinformationen.
[7] Beispielhaft: „Kennen Sie Ärzte, die Jugendliche auch ohne Einverständnis der Erziehungsberechtigten impfen? Ich habe bisher leider niemanden gefunden, der mich impfen würde.“, 23. Juli 2021, https://twitter.com/nlpsndk/status/1418599976888803328?s=20.
[8] Der Impfstoff Corminaty (BioNTech/Pfizer) für Kinder und Jugendliche von 12-17 Jahre wurde im Mai 2021 von der EMA empfohlen und von der EU-Kommission zugelassen, die STIKO spricht eine eingeschränkte Impfempfehlung aus https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/Impfen/SchutzimpfungenAZ/COVID-19/Infoblatt_Schutzimpfung_Kinder_und_Jugendliche.html. Der Corona-Impfstoff von Moderna wurde erst Ende Juli 2021 von der EMA empfohlen zur Zulassung durch die EU-Kommission, https://www.tagesschau.de/ausland/europa/moderna-jugendliche-101.html.
[9] https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/COVID-Impfen/FAQ_Transmission.html; https://www.apotheken-umschau.de/krankheiten-symptome/infektionskrankheiten/coronavirus/gegen-covid-geimpft-was-gilt-770071.html.
[10] RKI, SARS-CoV-2: Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virologische_Basisdaten.html.
[11] Homologie Rekombination: https://www.spektrum.de/lexikon/biologie/homologe-rekombination/32436.
[12] RKI, SARS-CoV-2: Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virologische_Basisdaten.html.
[13] Vgl. RKI, SARS-CoV-2: Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virologische_Basisdaten.html.
[14] RKI, SARS-CoV-2: Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virologische_Basisdaten.html.
[15] RKI, SARS-CoV-2: Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virologische_Basisdaten.html.
[16] RKI, SARS-CoV-2: Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virologische_Basisdaten.html.
[17] RKI, SARS-CoV-2: Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virologische_Basisdaten.html.
[18] https://www.rki.de/DE/Content/Kommissionen/STIKO/Empfehlungen/PM_2021-07-01.html.
[19] https://www.handelsblatt.com/politik/mutation-des-coronavirus-was-die-delta-variante-fuer-neue-symptome-ausloest/27403222.html?ticket=ST-12394020-aRc99wneMbTKvfObui7b-ap6.
[20] RKI, SARS-CoV-2: Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virologische_Basisdaten.html.
[21] https://www.rki.de/DE/Content/Kommissionen/STIKO/Empfehlungen/PM_2021-07-01.html.
[22] RKI, SARS-CoV-2: Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virologische_Basisdaten.html.
[23] Zur Rechtsverordnung: https://www.bundestag.de/services/glossar/glossar/R/rechtsverord-245520.
[24] Dies bekräftigt auch der Deutsche Ethikrat, Impfen als Pflicht? (2019), S. 38, https://www.ethikrat.org/fileadmin/Publikationen/Stellungnahmen/deutsch/stellungnahme-impfen-als-pflicht.pdf.
[25] Die weiteren Absätze zum Impfschutz gegen Masern sollen nicht stetig mitzitiert werden. In diesem Beitrag wird lediglich § 20 Abs. 8 IfSG herangezogen.
[26] Siehe Gebhard in Kießling, IfSG, 2. Aufl. 2021, § 20 (Abs. 6).
[27] Gebhard in Kießling, IfSG, 2. Aufl. 2021, § 20 (Abs. 6).
[28] Gebhard in Kießling, IfSG, 2. Aufl. 2021, § 20 (Abs. 6).
[29] Deutscher Ethikrat, Impfen als Pflicht? (2019), S. 38, https://www.ethikrat.org/fileadmin/Publikationen/Stellungnahmen/deutsch/stellungnahme-impfen-als-pflicht.pdf.
[30] Eine verfassungsrechtliche Problematik hinsichtlich des Bestimmtheitsgebots bescheinigt auch Gebhard in Kießling, IfSG, 2. Aufl. 2021, § 20 (Abs. 6).
[31] Beispielhaft: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=F6B0C2CBFE09960274D337D59D0E6027.internet052?nn=13490888#doc13776792bodyText17; https://www.quarks.de/gesundheit/was-wir-zur-uebertragung-bei-kindern-wissen/. Bekräftigend (S. 2): https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/Impfen/ImpfungenAZ/COVID-19/Infoblatt_Impfung_Kinder_und_Jugendliche.pdf?__blob=publicationFile.
[32] Bezgl. Impfstoff Corminaty (BioNTech/Pfizer) für Kinder und Jugendliche von 12-17 Jahren: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/Impfen/SchutzimpfungenAZ/COVID-19/Infoblatt_Schutzimpfung_Kinder_und_Jugendliche.html.
[33] Z.B. bei Anhusten mit der Äußerung der Hoffnung, der Angehustete möge doch „Corona bekommen“, LAG Düsseldorf, Urteil vom 27. April 2021, Az. 3 Sa 646/20, https://www.lto.de/recht/nachrichten/n/lag-duesseldorf-3sa64620-coronavirus-husten-kollege-arbeitsplatz-fristlose-kuendigung/; bei Weigerung, eine Maske zu tragen, Arbeitsgericht Köln, Urteil vom 17. Juni 2021, Az, 12 Ca 450/21, https://www.haufe.de/personal/arbeitsrecht/fristlose-kuendigung-trotz-attest-zur-maskenpflichtbefreiung_76_546852.html
[34] Beschluss vom 11. Mai 2020 – 1 BvR 469/20, Rn 15, https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2020/05/rk20200511_1bvr046920.html.
[35] Beschluss vom 11. Mai 2020 – 1 BvR 469/20, Rn 16, https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2020/05/rk20200511_1bvr046920.html.
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Fortschritt mit Recht gestalten.
